Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 1. 연구의 배경 ❏ 연구의 필요성 ㅇ 사업계획에 대한 잦은 변경협의와 환경영향평가 협의 이후 곧바로 이어지는 변경협의 등으로 인해 다양한 이해관계자(사업자, 협의기관, 승인기관, 지역주민 등)가 공유하고 오랜 시간과 인적·물적 자원이 투입된 환경영향평가 과정 및 결과가 훼손되는 등 환경영향평가의 협의 기능이 저하되고 있음 ㅇ 따라서 환경영향평가의 기능을 제고하고 환경영향의 가중을 방지하기 위해서는 변경협의와 재협의에 대한 제도적·운영적 개선방안과 함께 검토 가이드라인을 마련하는 것이 필요함 2. 연구의 목적 ㅇ 본 연구에서는 산업단지와 도시 개발, 관광단지 개발에 대하여 변경협의/재협의의 운용현황 및 사례조사를 통해 문제점을 분석하고, 변경협의로 인한 환경영향을 계량화하는 한편 해외사례 분석을 통해 시사점을 도출하고 이를 토대로 변경협의/재협의에 대한 개선방안을 마련하고자 함. Ⅱ. 변경협의 운영 현황 1. 산업단지 개발 ❏ 변경협의 현황 ㅇ 조사기간 중 산업단지 개발의 변경협의는 251건이며 평균 1.3건으로 나타났음. 2008~2012년에는 산업단지 개발은 126건의 환경영향평가 협의가 있었고, 이는 전체 사업수의 66%에 해당하며, 변경협의 건수는 193건으로 전체의 77%로 나타났음 ㅇ 산업단지 개발의 변경협의 실시 근거는 오염물질 배출량 30% 이상 증가 또는 새로운 오염물질 배출이 36%로 가장 많았으며, 협의내용 변경이 29.4%, 부지면적 15% 이상의 토지이용계획 변경이 14.9%의 순으로 나타났음 2. 도시개발 ❏ 변경협의 현황 ㅇ 도시개발의 평균 변경협의 횟수는 1.6으로 산업단지 개발보다 높게 나타났지만 전체 사업건수는 각각 191개, 53개, 변경협의 횟수는 251건, 86건으로 3배 정도 적게 나타났음 ㅇ 도시개발 변경협의의 실시 근거는 협의내용 변경이 40.8%로 가장 많았으며 부지면적의 15% 이상 토지이용계획 변경과 사업규모 10% 이상 증가가 각각 18.3%, 14.1%의 순으로 나타났음 3. 관광단지 개발 ❏ 변경협의 현황 ㅇ 관광단지 개발의 평균 변경협의 횟수는 1.7건으로 1.6건인 도시개발과 비슷하며 1.3건의 산업단지 개발보다 많은 것으로 나타났으며, 도시개발과 마찬가지로 연평균 사업수가 2.2건으로 매우 적게 나타남 ㅇ 관광단지 개발 변경협의의 실시 근거는 원형보전녹지 5% 이상 훼손이 33.3%로 가장 많았으며 협의내용 변경과 부지면적의 15% 이상 토지이용계획 변경이 각각 26.7%, 22.2%의 순으로 나타났음 Ⅲ. 변경협의/재협의 사례조사 및 분석 1. 변경협의 사례조사 ❏ 송산2 일반산업단지 ㅇ 송산2 일반산업단지는 2009년 환경영향평가 협의 시 원형보전녹지가 247,309m2였지만 11차 환경보전방안까지 지속적으로 감소하여 104,893m2(훼손지역: 44,004m2, 제척부지: 98,411m2)가 됨 ㅇ 환경영향평가 협의 이후 산업용지의 규모 변화와 다수의 유치업종 변경이 있었으며 특정대기오염물질은 당초 25개에서 2020년 환경보전방안(19차)에서는 3개(사염화탄소, 클로로포름, 1,2-디클로로에탄)가 추가되어 28개 물질이 배출되고 있음 ㅇ 대기오염물질 발생량은 포름알데히드를 제외하고는 모두 증가하였으며 그중 시안화수소와 벤젠, 1-3 부타디엔, 아크릴로니트릴 등이 크게 증가하였음 ㅇ 또한 환경영향평가 협의 당시 오·폐수 발생량은 총 11,696(m3/일)에서 2020년 환경보전방안(19차)에서는 23,201(m3/일)로 증가하였으며, 공업폐수는 당초 7,229(m3/일)에서 10,886(m3/일) 증가한 18,115(m3/일)로 나타남 ❏ 거제 케이블카 조성사업 ㅇ 거제 케이블카 조성사업은 여섯 번의 변경협의와 주변의 개발로 인해 당초 환경영향평가 시의 환경현황과는 상당한 차이가 발생한 상태이며, 생태환경이 크게 훼손되고 계획이 대폭 변경되어 환경적 측면에서 전반적인 재검토가 필요한 상태임 2. 재협의 사례조사 ❏ 설해원 골든비치 관광개발사업 ㅇ 설해원 골든비치의 남측 경계부는 식생이 양호하여 생태·자연도 1등급지로 지정되고, 내부로는 하늘다람쥐와 수달, 삵 등의 법정보호종이 출현하고 있음. 이러한 사유로 생태·자연도 1등급지로 지정되어 있음 ㅇ 2015년 환경영향평가 단계에서는 설해원 골든비치의 남측을 원형보전지역으로 선정하였지만, 2019년 환경영향평가 재협의 시에는 원형보전지역에 숙박시설을 계획하면서 원형보전녹지가 당초 763,404m2에서 725,911m2로 감소하였음. 이와 같은 원형보전녹지의 훼손은 다른 개발유형의 사업보다는 관광단지 개발에서 자주 발생하고 있음 Ⅳ. 문제점 및 환경영향 분석 1. 제도적 문제점 ❏ 변경협의에 대한 주민참여 제도 부재 ㅇ 변경협의는 주민의 의견이 수렴된 환경영향평가의 협의내용을 변경하는 것이므로 그 내용과 환경영향을 주민에게 공개하고 의견을 수렴하는 것이 절차상으로 중요함 ㅇ 특히 산업단지 개발의 잦은 변경협의는 지역주민의 건강상에 큰 위협을 줄 수 있고, 관광단지 개발 또한 지역 생태계에 회복할 수 없는 영향을 줄 가능성이 있으므로, 주변에 미치는 영향이 큰 계획의 변경은 주민참여를 보장할 필요가 있음 ❏ 특별법으로 인한 변경협의 증가 ㅇ ｢산업입지법｣에 의한 산업단지 개발은 ‘지정-실시계획 승인-단지조성공사’ 의 3단계로 구분되지만 ｢산단절차 간소화법｣은 ‘승인신청(지정과 실시계획이 통합)-단지조성공사’의 2단계로 이루어지는 등 행정처리를 단순화하였음 ㅇ 또한 전략환경영향평가의 생략과 개발계획의 승인까지의 시간 제약 등이 맞물려 개발계획이 체계화·구체화되지 못한 상태에서 환경영향평가 협의가 이루어지고 있으며, 이는 결과적으로 변경협의가 증가하는 하나의 원인이 되고 있음 ❏ 잦은 변경협의 및 편법적 이용 ㅇ 환경영향평가 시 협의가 어려운 사항은 사업계획에서 제외하고 협의 이후 공사 중에 변경협의를 하는 경우가 발생하며, 또한 협의기간 단축을 위해 협의가 용이하도록 계획을 수립하고, 협의 이후 공사 중에 변경협의를 진행하는 경우도 발생하고 있음 2. 운영적 문제점 ❏ 보전가치가 높은 원형보전지역의 훼손 ㅇ 환경부장관의 의견을 들어야 하는 원형보전에 대한 변경협의의 요건이 협의 시 원형보전면적의 5% 이상, 10,000m2 이상의 개발로 명시되어 있는 등 원형보전지역의 질적 가치는 고려하지 않고 단순히 양적인 기준만을 규정하고 있음 ㅇ 그 결과 보전가치가 높은 원형보전지역의 소규모 점진적 훼손을 방지할 수 없으며, 변경협의를 받게 되는 시점에서는 이미 원형보전지역이 훼손되고 보전가치가 상실되는 문제가 있음 ❏ 협의조건을 통한 변경협의의 과도한 규제 ㅇ 환경영향평가 협의조건으로 협의내용을 변경할 경우에 변경협의를 받도록 한 것은 과도한 규제라 할 수 있으며, 대부분이 훼손수목의 이식과 사후환경영향조사 지점의 변경 등으로 환경영향이 크지 않은 사항임 ㅇ 협의조건으로 변경협의를 받도록 하는 것은 환경적 영향이 크게 발생하는 변경사항(원형녹지의 훼손, 입주제한 업종의 제한 등) 등으로 제한하여 운용하고, 경미한 협의내용 변경에 대해서는 승인기관 자체적으로 검토하도록 하는 것이 필요 ❏ 형식적 수요조사 ㅇ 대부분의 산업단지 개발 사업자는 설문조사를 통하여 수요조사를 하고, 이를 토대로 산업단지 지정 및 개발이 이루어지고 있는 등 형식적이며 부실한 수요조사가 이루어지고 있음 ㅇ 또한 수요검증반의 수요 검증도 실제 수요가 적정한지보다는 사업자가 산업단지를 개발할 역량과 자격을 갖추고 있는가를 중심으로 이루어지고 있는 등 형식적으로 운용되고 있음 3. 환경영향 분석 ❏ 산업용지와 공원용지 변경에 따른 환경영향 ㅇ 분석 대상인 산업단지 34개 사업에 대한 산업용지와 공원녹지 면적 변화의 관계에 대한 지수 는 다음 <그림 1>과 같음. 전체적으로 우측-위 방향으로 갈수록 변경협의 시 산업용지가 감소하고 공원녹지가 증가하여 공간적으로 환경성이 나아짐을 의미하며, 좌측-아래 방향으로 갈수록 최초 협의 시보다 환경성이 악화됨을 의미함 ❏ 환경영향 변화 계량화 ㅇ 환경지수는 산업용지가 감소하고 공원·녹지면적이 증가하는 1사분면이 0.559로서 높게 나타났으며, 산업용지가 증가하고 공원·녹지가 감소하는 3사분면이 0.323으로 가장 낮게 나타났음(그림 2 참조). ㅇ 이외 2사분면과 4사분면은 각각 0.479, 0.462로서 0.5보다 작은 값으로 환경이 다소 악화된 것으로 나타났음. 결과적으로 변경협의를 통해서 일부 환경이 좋아지는 사업이 있지만 대부분은 환경이 악화되고 있음 Ⅴ. 개선방안 및 제언 1. 제도적 개선방안 ❏ 변경협의에 대한 선택적 주민참여 제도화 ㅇ 개발사업에 대한 계획을 변경할 경우에는 주민에게 변경 내용을 공지하고 의견을 수렴하는 절차가 필요함 ㅇ 따라서 ① 산업단지 개발계획 수립 시 사업자가 입주를 제한했거나 환경영향평가 협의 시 입주를 제한한 업종의 해제 및 물질의 배출 ② 생태·자연도 1등급과 법정보호종의 주요 서식지 등 보전가치가 높은 지역의 훼손 등에 관한 계획 변경 등은 주민의견 수렴 절차를 거치도록 할 필요가 있음 ❏ 계획 상위단계에서의 환경성 고려 강화 ㅇ 산업단지 지정계획 단계는 한 지역의 산업단지 개발 수와 규모를 정하는 가장 상위의 의사결정 단계로서 다양한 정책 결정을 할 수 있으므로, 상위단계에서 환경성을 강화하는 방안을 제도적으로 마련하는 것이 필요함 ㅇ 또한 중점검토지역에 대해서 입지를 승인하는 조건으로 업종별 대기 배출량과 독성가중치를 고려하여 입주제한을 검토하는 것이 필요함 ❏ 변경협의/재협의 작성 내용 보완 ㅇ 변경협의와 재협의는 공사 시 혹은 운영 시에 시행하기 때문에 개발사업으로 인한 주변지역에 환경적 영향을 주고 있는 상태이며, 이에 대해 사후환경영향조사서를 통해 환경질의 변화를 조사·분석하는 것이 필요함 ㅇ 따라서 변경협의/재협의의 평가서에서는 협의 이후의 환경현황 및 변화를 파악할 수 있도록 계획 변경 이력과 주변 개발 현황, 사후환경영향조사 등을 작성하는 것이 필요함 2. 운영적 개선방안 ❏ 환경영향평가 협의 이후 치명적 환경 훼손에 따른 재평가 적용 ㅇ 환경영향평가 당시보다 보전가치가 있는 지역이 훼손되고 생태환경의 심각한 변화가 발생한 사업에 대해서는 각각의 변경 내용에 국한하여 단편적인 변경협의를 하는 것은 실효성이 부족함 ㅇ 따라서 사업지구 및 주변지역에 대한 변화된 생태환경 현황조사를 통해 현재 상태를 진단·분석하고, 사업계획 전반에 대한 환경영향을 종합적으로 재평가한 후 생태적 영향을 저감할 수 있는 실효적인 보전방안을 마련하는 것이 필요 ❏ 환경영향평가 협의 이후 환경변화를 고려한 평가 필요 ㅇ 공사 중 혹은 운영 중의 계획 변경으로 인한 변경협의와 재협의는 단순히 현황조사뿐만 아니라 환경영향평가 협의 이후 지속적인 교란으로 생태환경이 시계열적으로 어떠한 변화가 있는지를 조사·분석하여 계획 변경으로 인해 생태환경이 악화되거나 혹은 완화되는지를 평가하는 것이 필요함 ❏ 개발사업에 대한 수요 관리 ㅇ 산업단지의 유치업종에 대한 수요조사 및 검토는 여러 단계에서 시행되고 있지만 개발수요와는 상관없이 지자체의 정책적·정치적 판단으로 산업단지가 무분별하게 개발되고 있음 ㅇ 따라서 수요의 적정성을 검토하기 위해서는 투자의향서 신뢰도, 장래 산업용지 및 업종수요, 주변 산업단지 영향, 수요조사 등에 관한 평가내용을 구체화할 필요가 있음 3. 결론 및 정책적 제언 ❏ 재협의 검토 가이드라인 ㅇ 본 연구에서 제안한 방안은 단기간에 정책적·운영적 측면에서 효과를 볼 수는 있지만 변경협의/재협의의 부정적 기능을 근본적으로 해결하기에는 한계가 있음 ㅇ 환경영향평가의 협의 기능과 당초 협의안의 환경성 유지를 위해서는 가능한 한 변경협의/재협의를 최소화하는 것이 필요함 ㅇ 또한 환경영향평가 협의 이후 진행 중인 사업임을 고려하여 환경 질의 변화에 대한 구체적인 진단을 할 수 있도록 사후환경영향조사와 연계할 수 있는 평가기법의 개발이 필요함 ㅇ 이를 위해서는 변경협의/재협의에 대한 스크리닝 절차 도입, ｢산단절차 간소화법｣의 개정, 총량개념의 평가기법 개발 등이 요구됨